Başkanlık veya yarı başkanlık sistemine geçiş önerileri, Türkiye’de ilk kez, hükümet istikrarsızlığının yoğun olarak yaşandığı 1970’lerin ikinci yarısını takiben, 1980’in bahar aylarında, akademik ve siyasi çevrelerde tartışılmıştır. Aynı öneri, 1982 Anayasasını hazırlayan Kurucu Mecliste de ifade edilmiş, ne var ki, halkın seçimi esasına dayanan güçlü bir cumhurbaşkanlığının kişisel diktatörlüğe yol açabileceği dikkate alınarak reddedilmiştir. Hükümet sisteminin değiştirilmesi, başkanlık veya yarı başkanlık sistemine geçilmesi 1980’lerde Özal, 1990’ların sonunda Demirel ve 2005’te Erdoğan tarafından tekrarlanmıştır. Ancak üç liderin önerileri de akademik ve siyasi çevrelerde yeterli destek görmediğinden, sadece kısa bir süre için tartışılmıştır. Nihayet, geçtiğimiz hafta Başbakan Erdoğan, verdiği bir mülakatta, başkanlık sistemine geçişin düşünülebileceğini vurgulayarak, hükümet sistemi tartışmalarını bir kez daha alevlendirmiştir. 30 yıl içinde çeşitli aralıklarla tekrarlanan hükümet sistemi değişikliği önerisi, başkanlık ve yarı başkanlığı kapsadığı halde, bu yazıda sadece başbakanın sözleri nedeniyle, geçtiğimiz haftaya damgasını vuran başkanlık sistemi tartışmaları ele alınacaktır.
Kuvvetlerin ayrıldığı sistem
Başkanlık sistemi, yasama ve yürütmenin sert ve kesin olarak birbirinden ayrıldığı bir sistemdir. Bu sistemde yürütme gücü, halkın seçtiği başkan tarafından, yasama gücü ise, halkın seçtiği ve çoğu kez kongre olarak adlandırılan bir organ tarafından kullanılmaktadır. Yasama ve yürütme güçlerinin her ikisi de, sabit bir görev süresi için seçilmektedir. Bu, yasama ve yürütmenin birbirlerinin hayatlarını sona erdirecek yetkilerinin olmadığı anlamına gelmektedir. Ne yürütme yasamayı feshedebilir, ne de yasama yürütmeyi düşürebilir. Bunun tek istisnası, başkanın vatan hainliği gibi çok ağır suçlardan dolayı itham edildiği impeachment’tır. Ne var ki bu yöntem, başkanlık sisteminin prototipi olan ABD’de, günümüze kadar sadece üç kez harekete geçirilmiş ve hiçbirinde sonuç yaratmamıştır.
Bu yüzden başkanlık modeli, yürütmeye azami istikrar sunmaktadır. Bu ise, başkanlık sisteminin yegane cazip özelliğidir. Ne var ki, ılımlı çok parti veya iki parti sisteminin mevcut olduğu, seçim sisteminin parlamento sandalyelerini aşırı ölçüde parçalamadığı, bu nedenle bakanlar kurulunun tek bir parti tarafından kurulabildiği parlamenter sistemler de, hükümete benzer bir istikrar sunmaktadır. İngiltere, bunun tipik örneğidir. Bu yüzden, hükümete istikrar sunduğu gerekçesiyle, başkanlık sisteminin önerilmesinde isabet bulunmamaktadır.
Bir sonraki seçime kadar katlan!
Başkanlık sistemi, dayandığı mekanizmalar nedeniyle istikrar avantajına karşılık pek çok dezavantajı içermektedir. Bunlar katılık, yasama ve yürütme süreçlerinin kilitlenmesi, toplam sıfır oyunu, çoğunlukçuluk ve kutuplaşma şeklinde özetlenebilir.
Katılık, başkanın görev süresinin sabit olmasından ve bu sistemlerin tali unsurlarından olan aynı kişinin ikinci bir kez veya ardarda seçimimin yasaklanmasından kaynaklanır. Sabit görev süresi, seçmen nezdinde popülaritesini veya meşruiyetini kaybetmiş bir başkana, sonraki başkanlık seçimine kadar katlanmayı zorunlu kılar. İki kez veya ardarda seçilme yasakları ise, izlediği politikalarla seçmen desteğini koruyan başarılı bir başkandan halkı mahrum bırakır. Bu ise, sistemi esneklikten yoksun kılan bir özelliktir. Oysa parlamenter sistemde, hükümetin popülaritesini veya meşruiyetini kaybetmesi, yasama seçimlerinin Anayasada öngörülenden önce yapılmasına, böylece, farklı bir parlamento kompozisyonundan doğacak yeni bir hükümetin kurulmasına olanak tanır. Öte yandan parlamenter sistem, başbakan ve partisine, seçmen desteğini koruduğu sürece hükümet etme imkanı sunarak, toplumu, başarılı bir başbakandan yoksun bırakmaz.
Başkan demek sultan demek değil
Başkanlık sisteminin yol açtığı bir başka sorun, yasama ve yürütme süreçlerinin kilitlenmesidir. Halkın seçtiği başkan, sadece yürütme gücüne sahiptir. Onun, yasamayı kontrol edecek Anayasal bir yetkisi yoktur. Bu nedenle başkan, politikalarının gerektirdiği kanunların yapımında kongre desteğine muhtaçtır. Başkan, kendisine muhalif bir kongre çoğunluğu ile karşılaştığında, bu desteği elde edemeyebilir ve politikalarını izleyemez hale gelebilir. Böylece, yasama ve yürütme organları, dolayısıyla devlet yönetimi kilitlenmiş olur.
Üstelik başkanla kongre çoğunluğunun aynı partiye mensup olması da, başkanın ihtiyaç duyduğu tüm kanunların otomatik olarak kabul edileceği anlamına gelmez. Parti bağlarının gevşek olduğu disiplinsiz parti yapısıyla birleşen başkanlık sisteminde, bir başkan, kendi partisine mensup üyelerin çoğunluk oluşturduğu bir kongre karşısında dahi, yasama sürecinin kilitlenmesi riskiyle karşılaşabilir. Bu tür bir kilitlenmenin ABD’de ender olarak görülmesi, iki parti sistemi, partiler arasında derin görüş ayrılıklarının olmaması, uzlaşmaya dayanan demokrasi kültürü ile açıklanabilir. Öte yandan, lobi şirketleriyle sivil toplum örgütlerinin yasama sürecinde güçlü bir role sahip olmaları, ABD’de, her iki devlet organı arasında ortaya çıkması muhtemel kilitlenmeleri bertaraf eden bir başka olgudur. Latin Amerika’da ise, çok partili sistemin varlığı, bu partiler arasında derin ideolojik ayrılıkların mevcut olması ve nihayet demokrasi kültürünün zayıflığı, her iki devlet organının kilitlenmesine yol açmaktadır.
Bu kilitlenme ise pek çok Latin Amerika ülkesinde, askeri müdahalelere zemin hazırlayarak rejim istikrarsızlığına ve demokrasinin çöküntüye uğramasına yol açmıştır. Bazı Latin Amerika ülkelerinde ise, kendisine muhalif bir yasama çoğunluğuyla karşılaşan başkanlar, bu güçlüğü aşmak için ülkeyi kararnamelerle yöneterek yasamayı by-pass etme yolunu seçmişlerdir. Bu ise, O’Donnell’ın işaret ettiği gibi, demokratik kurumların gelişimini önleyen delegasyoncu demokrasiye ve yönetimde kişiselciliğe yol açmaktadır. Öte yandan, başkanlığın bölünmeye elverişsiz monist ve kişisel bir makam olması, başkanlık yarışına, kazananın her şeyi aldığı, kaybedeninse her şeyi kaybettiği bir toplam sıfır oyunu özelliği kazandırır. Gerçekten başkanlık yarışında kazanan aday, yürütmenin tümüne sahip olurken, kaybedenler için parlamenter sistemdeki gibi muhalefet sıraları dahi mevcut değildir. Kaybeden adaylar için tek seçenek, sonraki başkanlık seçimini beklemektir. Ancak, bu sistemlerde her başkanlık yarışı yeni adaylar ürettiğinden, kaybedenlerin siyasi kariyerleri de tümüyle sona ermektedir. Başkanlık yarışının toplam sıfır oyunu yaratan doğası, bu yarışın sert ve zalim seçim kampanyalarına dayanmasına, dolayısıyla seçim sürecinin kutuplaştırıcı bir etkiye sahip olmasına yol açmaktadır. Toplum yapısının türdeş olmadığı, partiler arasında görüş ayrılıklarının derin olduğu, demokrasi kültürünün yeterince gelişmediği ve uzlaşma yeteneğinin zayıf olduğu Latin Amerika gibi ortamlarda, başkanlık yarışının kutuplaştırıcı etkisi daha da kuvvetle hissedilebilir.
Oydaşmacı demokrasiyi teşvik
Nihayet, başkanlığın bölünmez bir makam olması, başkanlık yarışında oyların çoğunluğunu, hatta kimi zaman basit çoğunluğunu elde eden adayların, yürütme üzerinde yüzde yüz temsil gücü kazanmasını sağlarken, kaybedenler bu organda yüzde sıfır oranında temsil edilmektedir. Bu ise, uzlaşmayı teşvik eden oydaşmacı demokrasiye değil; ayrılıkları derinleştiren çoğunlukçu demokrasiye yol açmaktadır.
Bu açıklamalar, başkanlık sisteminin yegane avantajının hükümet istikrarı olduğunu, bu avantaj dışında başkanlık modelinin, demokratik kurumların ve demokrasi kültürünün gelişimini önleyen ciddi sorunlar yarattığını göstermektedir. Bu nedenle, Türkiye’de zaman zaman başkanlık sistemine geçişin önerilmesi, ya bu sistemlerin yeterince bilinmemesinden yahut ABD modelinin nispeten sağlıklı ve başarılı işlemesinden kaynaklanmaktadır. ABD’de başkanlık sisteminin yukarıda özetlenen sorunlara yol açmadığı doğrudur. Ne var ki; bu, ABD yönetimine hakim olan iki parti sistemi, buna eşlik eden seçim sistemi, demokrasi ve uzlaşma kültürünün derinliği, ekonomik zenginlik gibi pek çok faktörün bir araya gelmesinin neticesidir. Nitekim, bazı yazarlar, ABD demokrasisinin başkanlık sistemi sayesinde değil, başkanlık sistemine rağmen başarılı işleyişini sürdürdüğüne işaret etmektedir. Buna karşılık, Latin Amerika’daki örnekler, başkanlık sisteminin hiç de cazip olmayan sonuçlar yarattığını somutlaştırmaktadır. Bu nedenle, Türkiye’de başkanlık sistemine geçiş önerilerinin hangi nedenden kaynaklandığı sorgulanmalıdır. Bu önerinin, 1980’de ve kurucu meclis çalışmalarında tartışılması, büyük ölçüde 1970’lere hakim olan hükümet istikrarsızlığı probleminden kaynaklanmıştır. Bugün ise Türkiye’de benzer bir sorun olmayıp, 2002’den bu yana hükümetler istikrarını korumaktadır. Üstelik, hükümet istikrarsızlığının tek çözümünün başkanlık sistemine geçiş olmadığını da unutmamak gerekir.
Başbakan Erdoğan daha güçlü
Türkiye’de başkanlık sistemine geçiş önerisi yapısal sorunlara çözüm bulma arzusundan çok, Özal, Demirel ve Erdoğan gibi liderlerin kişilik özellikleriyle açıklanabilir. Bu liderlerin ortak paydalarından biri, kişisel karizmalarının seçmen nezdindeki gücüne duydukları aşırı güvendir. Özal ve Erdoğan arasındaki bir başka ortak payda ise, her iki liderin de, Türkiye’nin geleceği için köklü değişim ve dönüşüm politikaları gerektiren ekonomik zenginleşme, liberalleşme ve demokratikleşme gibi güçlü hayallerinin olmasıdır. Her iki lider de, bu politikaların gerektirdiği hukuki tasarrufların yapımı sürecinde, parlamentoyu engel gibi görmektedir. Bir başkanın yürütmeye tek başına sahip olacağı, kabinesinde yer alan bakanların ona sadece danışmanlık yapacağı, nihai kararları ise kendisinin tek başına vereceği doğrudur. Ne var ki, bir başkan, kanun yapımı gerektiren politikalar konusunda parlamenter bir başbakandan daha güçsüzdür. Yasama çoğunluğuna dayanan parlamenter bir hükümetin başbakanı hem yasamaya hem de yürütmeye hükmedecek bir güce sahiptir. Buna karşılık bir başkan, ne kadar güçlü halk desteğine sahip olursa olsun, politikalarını izleyebilmek için her zaman kongre desteğine muhtaçtır. Yasama sürecinde hiçbir yetkisi bulunmadığından, o, her kanunun yapımında kendi partisine mensup olanlar da dahil olmak üzere, yasama üyelerini tek tek iknaya mecburdur. Bu nedenle, Erdoğan’ın başkanlık sistemine geçiş önerisi, hedeflerine ulaşmak isteyen bir liderin arzuları olarak anlaşılabilirse de, bu arzular kendisini bugün olduğundan daha güçsüz ve daha sorunlu bir karar mekanizmasıyla karşı karşıya bırakabilir. Sonuçta, Başbakan Erdoğan, Başkan Erdoğan’dan daha güçlü konumda olduğunu unutmamalıdır.
srp.yazici@gmail.com
Kaynak: Star